La condición de economía de mercado — un término técnico que
se utiliza en las investigaciones antidumping — se ha situado en el primer
puesto de la agenda internacional, suscitando un intenso debate sobre si pronto
se concederá o no a China esta condición.
REALIZADO POR JULIA CARRICAJO DE CASO
La UE incluye a China en la lista de países sin economía de
mercado, del Reglamento de base sobre
antidumping de la UE (CE 1225/2009), porque el país no cumple los cinco
criterios establecidos por la UE para la concesión de la condición de economía
de mercado.
Sin embargo, una serie de socios comerciales de China, miembros de la OMC ya ha concedido al
país la condición de economía de mercado.
Porque, aunque los expertos estudian si China se
ajuste a los parámetros que definen a una economía de mercado, muchos países ya le han reconocido ese estatus, entre los que destacan Brasil,
Argentina, Perú, Chile, Australia, Noruega, Suiza o Rusia.
(por ejemplo, este reconocimiento supuso para Brasil firmar 11
acuerdos comerciales que favorecen sus exportaciones, el turismo y la
inversión. En el caso de Argentina, logró que China le elimine las barreras
arancelarias a carnes, y productos agrícolas).
Pero, la UE no lo ha hecho, ni tampoco los Estados Unidos.
Para la UE, este tema aparentemente técnico se ha convertido en un punto
importante de debate en la actualidad. El tema tiene importantes consecuencias para la Unión —y para muchos de los
miembros de la OMC—.
La UE incluye a China en la lista de países sin economía de mercado del Reglamento de base sobre antidumping de la UE (CE 1225/2009), porque el país no cumple los cinco criterios establecidos por la UE para la concesión de la condición de economía de mercado. La UE realizó la última evaluación de la solicitud de China para obtener la condición de economía de mercado en 2008.
En varias ocasiones Pekín ha reiterado su decepción con el actual tratamiento que recibe como economía no sujeta a las leyes del mercado en las investigaciones antidumping de los miembros de la OMC que aún no le han concedido la condición de economía de mercado.
Mientras, la patronal europea BusinessEurope se dirige a la Comisión europea, estimando que la concesión de economía de mercado a China no es automática, si bien ni se pronuncia ni a favor ni en contra, sugiere que se realice un estudio de impacto y recabe las inquietudes de los sectores económicos, se coordine con EEUU y otros países en la interpretación del articulo 15 y se reforme la metodología de cálculo del procedimiento antidumping.
En cuanto a las organizaciones sindicales, la Confederación Europea de Sindicatos (CES), alega que el reconocimiento del estatus de economía de mercado, pondría en peligro miles de empleos industriales en Europa, y muchos sectores industriales se verían amenazados por la llegada de productos de china a bajos precios. Directamente la CES se opone a que China sea considerada como al resto de países y pide que los sindicatos nacionales se opongan a la concesión de este estatuto, y así se siga protegiendo los productos y los mercados europeos.
En cualquier caso, la última evaluación pública de la concesión de economía de mercado a China por parte de la UE data 2008.
China sostiene que sus documentos de
adhesión a la OMC acarrean la adquisición automática de la condición de
economía de mercado a partir del 11 de diciembre de 2016. Sin embargo, para muchos otros
miembros de la OMC, el texto en cuestión — el párrafo 15 del Protocolo de
Adhesión de China —puede estar sujeto a
otras interpretaciones.
De lo que se trata es de saber si la Unión
Europea va a seguir imponiendo, como hasta ahora, impuestos a la importación de
productos chinos, lo que resulta, en definitiva, una protección de los productos
industriales que llegan desde China.
En varias ocasiones Pekín ha reiterado su decepción con el
actual tratamiento que recibe como economía no sujeta a las leyes del mercado
en las investigaciones antidumping de los miembros de la OMC, que aún no le han
concedido la condición de economía de mercado
El debate jurídico se centra en si se debe conceder o no la
condición de economía de mercado a China después de 2016 y qué metodología
podría usar la UE en sus investigaciones antidumping de los bienes chinos.
Las cuestiones económicas tienen su origen en la forma
radicalmente diferente en la que deben tratarse las economías de mercado y las
economías no sujetas a las leyes de mercado en las investigaciones antidumping.
Para ello se articulan métodos para vetar
la entrada directa de determinados productos, alegando que se produce
dumping.
Estos métodos se plasman en medidas antidumping.
El caso mas reciente son las medidas antidumping propuestas por la UE para
productos del sector del acero que provienen de China (ver entrada en este blog de 24/11/2017 ''Guerra comercial en el sector del acero'').
O también, el caso de calzado con la parte superior de cuero natural o regenerado, para el que China solicitó a la UE devolver los derechos antidumping pagados sobre las importaciones de estos productos procedentes de China.
¿Qué es el dumping?
¿Cómo los gobiernos protegen sus
productos y sus industrias, a pesar de haber libre circulación de mercancías?
La libre circulación de mercancías es
el objetivo de la OMC, establece los principios pero también autoriza las
excepciones.
A este respecto, cabe citar las medidas adoptadas contra el dumping (ventas a
precios 'deslealmente' bajos).
Además, también este organismo adopta medidas sobre subvenciones y derechos “compensatorios”
especiales para compensar las subvenciones y medidas de urgencia para limitar temporalmente
las importaciones, destinadas a “salvaguardar” las ramas de producción
nacionales.
Las medidas antidumping sólo se pueden aplicar si el DUMPING perjudica a la rama de producción del país importador. Por lo tanto, ha de realizarse en primer lugar una investigación minuciosa conforme a determinadas reglas. En la investigación deben evaluarse todos los factores económicos que guardan relación con la situación de la rama de producción en cuestión.
Si la investigación demuestra que existe dumping y que la rama
de producción nacional sufre un daño, la empresa exportadora
puede comprometerse a elevar su precio a un nivel convenido a
fin de evitar la aplicación de un derecho de importación
antidumping.
Se aplican a
productos procedentes de países concretos, lo que representa una infracción de
los principios del GATT, de consolidación de los aranceles e igualdad de trato
para los interlocutores comerciales. Antes de imponer un
derecho, el país importador debe realizar una investigación que
demuestre debidamente que se ha causado un perjuicio a una rama de producción
nacional.
Pero la OMC es una organización de países y sus gobiernos.
La OMC no trata con las empresas ni puede reglamentar sus actos, por ejemplo el
dumping. Por consiguiente, el Acuerdo Antidumping únicamente afecta a las medidas
que puedan adoptar los gobiernos contra el dumping.
En el caso de las SUBVENCIONES, los gobiernos actúan desde ambos lados: otorgan subvenciones y
adoptan medidas contra las subvenciones de los demás. Por consiguiente, el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias somete a disciplina tanto
las subvenciones como las respuestas que provocan.
Se puede producir una subvención “específica”, es decir, una subvención exclusivamente
destinada a una empresa o rama de producción o a un grupo de empresas o ramas
de producción del país (o Estado, etc.) que la otorga.
Un país miembro de la OMC puede restringir temporalmente las importaciones de un producto (adoptar medidas de “salvaguardia”) si las importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad que causan o amenazan causar daño a una rama de producción nacional.
CASOS CONCRETOS DE AYUDAS EN PAÍSES EUROPEOS
Sin ir mas lejos, España, como muchos otros países europeos ha incurrido en ayudas y subvenciones a empresas y sectores, por ejemplo en la siderurgia y la recién presunta concesión de ayudas ilegales e incompatibles a la
Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (Correos). Correos es el principal
operador postal en España, en su totalidad propiedad del Estado. Las denuncias se refieren, a supuestas
compensaciones en exceso concedidas a Correos para la prestación de su servicio
universal desde 1998, también a supuestas exenciones fiscales concedidas a Correos, y supuestas irregularidades en el pago de la seguridad social. Ninguna de estas
medidas había sido notificada por las autoridades españolas a la Comisión.
Otras actuaciones reclamadas por la Comisión Europea se refieren a la ayuda estatal a la minería o en el caso de Portugal, la creación de una tasa parafiscal para la promoción del vino o la batería de ayudas al sector agrario desde las instituciones europeas.
EL CASO CONCRETO DE CHINA
China ha acudido al procedimiento de solución de diferencias en la OMC
Las medidas antidumping sólo se pueden aplicar si el dumping
perjudica a la rama de producción del país importador. Por lo tanto, ha de
realizarse en primer lugar una investigación minuciosa conforme a determinadas
reglas.
En la investigación deben evaluarse todos los factores económicos que
guardan relación con la situación de la rama de producción en cuestión.
El procedimiento de solución de diferencias
En la Reclamación presentada por China, el 12 de diciembre de
2016, solicita la celebración de consultas con la Unión Europea con respecto a
determinadas disposiciones del Reglamento de la UE relativas a la determinación
del valor normal en el caso de los países “sin economía de mercado” aplicables
en los procedimientos antidumping que se refieren a productos procedentes de
China.
China alegó que las medidas parecían ser incompatibles con:
- los párrafos 1 y 2 del artículo 2 del Acuerdo Antidumping; y
- el párrafo 1 del artículo I y el párrafo 1 del artículo VI
del GATT de 1994.
Las diferencias que surgen en la OMC se refieren
esencialmente a promesas incumplidas. Los Miembros de la OMC han convenido, que cuando estimen que otros Miembros infringen las normas comerciales,
recurrirán al sistema multilateral de solución de diferencias en vez de adoptar
medidas unilateralmente. Ello significa seguir los procedimientos convenidos y
respetar los dictámenes emitidos.
Todo parece apuntar que la UE no quiere considerar a China como una economía mas, su no reconocimiento como economía de mercado supone que los productos procedentes de China seguirán estando sometidos a procedimientos antidumping, con ello Europa seguirá protegiendo su industria.
Según la última «Evaluación del marco normativo y político
que rige la economía china y su repercusión en la competencia internacional» «se abrió un gran número de sectores a los inversores
extranjeros y China ha actuado en gran medida conforme a sus compromisos de
liberalización contemplados en el Protocolo de Adhesión». Pero el estudio
también señala que varias empresas están cerradas a la inversión extranjera
directa «porque el Gobierno chino busca proteger a las empresas nacionales
en general y a las empresas estatales en particular».
Según la OMC, organización internacional que establece las normas del comercio internacional, sigue existiendo un alto grado de intervención estatal que
afecta a los precios y costes en China, . Tal como se afirma en
el Examen de las políticas comerciales de China de 2014 efectuado por este organismo:
«China sigue controlando los precios de las materias primas y servicios que se
considera que afectan directamente a la economía nacional y al sustento de la
población» .
Si China es o no una economía de mercado no interesa a la
OMC, de hecho, la organización carece de normas para definir qué constituye una
economía de mercado o cómo esta debe funcionar. Lo que importa a los miembros
de la OMC es en qué medida los precios de las exportaciones chinas reflejan la influencia
de la intervención estatal. La condición de economía de mercado reviste
importancia cuando los socios comerciales de China inician investigaciones
antidumping.
Australia, un miembro de la OMC, reconoció a China como
economía de mercado en 2005. Desde entonces, se ha basado en los ajustes de
costes para establecer los valores normales de las importaciones chinas en los casos
antidumping. Los márgenes de dumping que ha calculado Australia son
notablemente menores que los determinados por los miembros de la OMC que no han
concedido a China la condición de economía de mercado.
Por ejemplo, la investigación que hizo Australia de las
ruedas de automóviles determinó que los márgenes estaban en su mayor parte por debajo
del 10 %, mientras que la mayor parte de márgenes de la UE para el mismo
producto se habían calculado en torno al 40-60 %.
LA POSIBILIDAD DE VARIOS ESCENARIOS
Además de los ya previsibles, que China no consiga automáticamente la consideración de economía de mercado, caben otros posibles escenarios.
¿Qué ocurre si se modifica la condición de China?
Las cuestiones económicas tienen su origen en la forma
radicalmente diferente en la que deben tratarse las economías de mercado y las economías
no sujetas a las leyes de mercado en las investigaciones antidumping.
Es probable que la posible repercusión económica afecte
«directamente» a la industria de la UE en los sectores actualmente protegidos
por medidas antidumping.
La «repercusión directa» puede variar en función del sector,
país y tipo de empresas (siendo, por ejemplo las pymes, probablemente las más
afectadas). Otros sectores manufactureros también podrían verse afectados
«indirectamente», ya sea de manera positiva (por ejemplo, mediante la compra de
más importaciones de China a un bajo precio) o negativa (por ejemplo, con el
reemplazo de los insumos intermedios por productos chinos o incluso con su
desaparición como resultado del aumento de la competencia).
El escenario en el China obtiene la condición de economía de mercado se plantea en la medida en que no habrá base jurídica para
utilizar los datos de un tercer país (como hace la UE en su metodología del
país análogo) después del 11 de diciembre de 2016 o para tratar a China como un
país sin economía de mercado.
Para la UE, esto implicaría la modificación del Reglamento
(CE) nº 1225/2009 y la eliminación de China de la lista de países sin economía
de mercado de la UE.
También cabe otro escenario: que la condición de economía de
mercado de China se determine caso por caso.
Los autores que argumentan esto adoptan un razonamiento
similar que los que sostienen que China adquiere la condición de economía de
mercado, al tiempo que se conserva la posibilidad de evaluar la
existencia de condiciones de economía de mercado caso por caso.
Como norma general, el trato de país sin economía de mercado
no sería posible. Sin embargo, se podrían realizar ajustes si existiesen
pruebas de la distorsión de precios. Algunos sectores podrían quedar exentos de
la regla general del trato de economía de mercado.
Este escenario implica que la UE podría aplicar su
metodología de «ajuste de costos» —que emplea actualmente en determinados casos
relacionados con Rusia, la India y Argentina— a los casos chinos. Sin embargo, cabe señalar que esta metodología ha sido impugnada por los socios
comerciales.
En cualquiera de los casos, optar por adoptar una
de las interpretaciones anteriores de manera unilateral puede tener costes
económicos y políticos para la UE. de diferencias de la OMC.
En definitiva, los miembros de la OMC no están unidos con respecto a su opinión de cómo se debería tratar a China en las investigaciones antidumping después del 11 de diciembre de 2016.
Algunas reflexiones sobre la condición de economía de mercado china
- La hipótesis de la perdida de empleos en Europa. Las
estimaciones que se presentan se basan en la suposición de que la
decisión de conceder dicho trato a China aumentaría las importaciones de
manufacturas de China entre 25 por ciento y 50 por ciento de su nivel
básico en 2011.
- La evaluación de riesgos se sitúa en una pérdida de empleos, según los estudios encargados, de entre 1,7 y 3,5 millones de puestos de trabajo en la UE.
- En aumento de las importaciones derivadas de la concesión de economía de mercado a China, supondría un aumento de las importaciones y una reducción de la producción de la UE, entre el 1 y el 2% del PIB de la UE.
Sin embargo, hay que considerar también estos elementos,
- Entre 2000 y 2015 las importaciones de la UE procedentes de China aumentaron un 11,1%.
- Alemania, Italia, Reino Unido y Francia serían, en este orden, los países mas afectados en la perdida de empleos. También los países de la Europa central sufrirían este riesgo. España (136.600 a 273.300 puestos de trabajo).
Y, varios apuntes.
- La defensa de los países de la UE, y de EEUU, entre otros, sobre lo que supondrá la consideración de economía de mercado a China alegando la perdida de empleos y el incremento de la importaciones a Europa procedentes de China, es a todas luces un contrasentido. Tras quince años de la incorporación de China a la OMC parecería razonable que los países occidentales hubieran avanzado en medidas mas allá de las meramente proteccionistas y de denuncia de dumping a las importaciones procedentes de China.
- La sostenibilidad del sector productivo europeo tenía que haberse hecho factible dentro de un criterio de unidad económica y social europea,
- En el supuesto de perdidas de empleos, estos se perderán por tener una industria no competitiva mas allá de los meros costes laborales.
- Muchos países, con Alemania a la cabeza han proporcionado durante años la base productiva de China, han sido los grandes exportadores de maquinaria y maquinas herramientas, que han permitido el gran salto económico en China; ahora China ya no es el país importador (que también lo ha sido), y del que se han beneficiado muchos países occidentales; ahora China, invierte, investiga y produce allí.
- La presencia de capitales extranjeros en la producción china-en una parte importante de las empresas productivas del país- adquiere también una valoración especial sobre el quien, como y donde se produce en el mundo globalizado.
Todo parece apuntar a que Europa y otros muchos países occidentales, no han hecho a su debido tiempo los deberes durante los quince últimos años.
REALIZADO POR JULIA CARRICAJO DE CASO
